繼國慶假期前中央與有關(guān)部門推出系列重磅政策之后，10月8日，國家發(fā)展改革委召開關(guān)于“系統(tǒng)落實(shí)一攬子增量政策，扎實(shí)推動經(jīng)濟(jì)向上結(jié)構(gòu)向優(yōu)、發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好”的發(fā)布會，意在傳遞政策延續(xù)性和提振市場信心。面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，如何讓政策預(yù)期轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，仍是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。
此次增量政策的亮點(diǎn)之一是，明年繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，加力支持“兩重”建設(shè)（國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)）；本月底將提前下達(dá)明年1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃和1000億元的“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單。這些資金將重點(diǎn)用于城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，有效托底經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，這一安排不僅是對明年投資計(jì)劃的提前布局，更是對市場釋放出政策延續(xù)性的信號。通過超長期國債支持重大項(xiàng)目建設(shè)，不僅可以提供長期資金支持，避免短期經(jīng)濟(jì)波動影響項(xiàng)目進(jìn)度，還可增強(qiáng)整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
值得注意的是，在2024年中國發(fā)行的1萬億元超長期特別國債中，已有7000億元用于“兩重”建設(shè)，且資金已全部下達(dá)到相關(guān)項(xiàng)目，目前，項(xiàng)目開工率達(dá)到50%，體現(xiàn)了中央政策執(zhí)行的力度。為確保這類長期資金真正發(fā)揮效用，需加強(qiáng)項(xiàng)目選擇和資金監(jiān)管，確保資金投向高效益領(lǐng)域。
對于地方政府專項(xiàng)債，國家發(fā)展改革委督促有關(guān)地方到10月底完成今年剩余約2900億元專項(xiàng)債額度的發(fā)行工作。數(shù)據(jù)顯示，9月，地方新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約為1.03萬億元，占全年3.9萬億元額度的26%。這一波集中發(fā)行在一定程度上彌補(bǔ)了前期發(fā)行進(jìn)度滯后的情況。
事實(shí)上，由于去年四季度新增的1萬億元國債資金基本在今年上半年使用，部分?jǐn)D壓了今年專項(xiàng)債的發(fā)行空間，使得整體進(jìn)度偏慢。前8個(gè)月，全國新增專項(xiàng)債的累計(jì)發(fā)行進(jìn)度僅為65.9%，顯著低于往年同期水平。
造成專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度滯后的原因主要包括三方面：首先是地方政府在債務(wù)約束下謹(jǐn)慎操作；其次是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足，影響專項(xiàng)債資金的實(shí)際使用；最后是審批流程的相對滯后。這些因素導(dǎo)致專項(xiàng)債資金無法迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)際投資，影響了資金的使用效率。不過，隨著9月新增專項(xiàng)債的集中發(fā)行，前9個(gè)月累計(jì)發(fā)行量已達(dá)約3.6萬億元，整體發(fā)行進(jìn)度提升至92%。
這一加速與當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)。自今年第三季度以來，房地產(chǎn)市場仍處于調(diào)整階段，國內(nèi)消費(fèi)需求恢復(fù)乏力，外部不確定性因素依然存在。為實(shí)現(xiàn)全年5%的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，需進(jìn)一步加大穩(wěn)增長政策力度，確保資金及時(shí)到位并轉(zhuǎn)化為實(shí)際投資。專項(xiàng)債的加速發(fā)行，是穩(wěn)定地方基建投資、支撐經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。
為提高專項(xiàng)債使用效率，國家發(fā)展改革委在發(fā)布會上提出，要抓緊研究，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例。
近年來，地方專項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金的比例穩(wěn)步上升，從2022年的不到7%提升至2024年的超過10%，但距離25%的政策上限仍有較大提升空間。要進(jìn)一步提高專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例，可以考慮通過制度設(shè)計(jì)合理分配地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例，從而增強(qiáng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可評估性與可預(yù)測性。
首先，加大中央財(cái)政的支持力度，完善風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。中央財(cái)政可通過設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或提供一定比例的擔(dān)保資金，分擔(dān)地方政府在專項(xiàng)債用作資本金項(xiàng)目中的部分風(fēng)險(xiǎn)，減輕其償債負(fù)擔(dān)。
其次，健全項(xiàng)目收益評估體系并推動市場化運(yùn)作。進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府與社會資本的合作，實(shí)施新的政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制，吸引更多民間資本參與新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過制定統(tǒng)一的項(xiàng)目收益評估標(biāo)準(zhǔn)，確保專項(xiàng)債資金優(yōu)先投向預(yù)期收益高、效益優(yōu)良的項(xiàng)目，避免非理性投資和資源浪費(fèi)。
最后，提高地方政府債務(wù)管理能力與信息透明度，制定合理的專項(xiàng)債使用計(jì)劃與中長期償債方案。
總體而言，本輪增量發(fā)債政策的推出，是在復(fù)雜內(nèi)外環(huán)境下對中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的前瞻性調(diào)整。中央政府通過擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模、優(yōu)化資金配置和提升債務(wù)管理能力，力求在穩(wěn)增長、控風(fēng)險(xiǎn)和促結(jié)構(gòu)之間找到平衡，為中國經(jīng)濟(jì)在中長期的穩(wěn)定發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。未來，政策效果的真正顯現(xiàn)，仍有賴于地方政府的執(zhí)行力以及各項(xiàng)配套政策的跟進(jìn)。在一系列財(cái)政政策的支撐下，中國經(jīng)濟(jì)定能迎來穩(wěn)健復(fù)蘇。
魯東紅 中國人民大學(xué)重陽金融研究院副研究員